任重而道远的“限塑令”

2018年是中国《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称“限塑令”）实施的第十个年头。据2013年中国国家发改委公布的《“限塑令”实施以来的主要成效》，从2008年到2013年，超市、商场的塑料购物袋使用量普遍减少了 2/3 以上，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量累计减少 670 亿个，累计减少塑料消耗100万吨。

“限塑令”的初衷是控制“白色污染”。然而，随着时间流逝，“限塑令”执行力与效力已成问题。加上互联网+新业态的迅猛发展，不属于“限塑令”规制范围的塑料垃圾种类越来越多样化，产生量也与日俱增。

塑料袋使用的低成本

2018年5月31日，自然之友专注于解决垃圾问题的零废弃联盟发布了《“十年限塑令”商家执行情况调研报告》。在受调研的1101家商户中，有979家商户提供塑料购物袋，其中只有89家同时做到标识完整、厚度达标和收费这三项要求；除了大型超市和全国连锁便利店之外，其他类型门店有9成左右并未执行限塑令关于收费的要求。

对于当前“限塑令”存在的误区，零废弃联盟认为：塑料袋收费的价格和方式都存在问题。目前塑料袋的价格一般在0.2~0.5元居多，消费者购买也没什么负担；很多商家愿意免费提供，因为不免费反而可能流失顾客。即使按照目前的做法，由商家自行加价售卖，所获利益也是归商家，而无法用于“白色污染”的治理，这就是“限塑令”被一些媒体诟病为“卖塑令”的原因。而且只要塑料膜袋类包装的环境外部成本未纳入生产成本，其明显的价格优势就会导致没有人愿意在可重复使用解决方案上进行创新，商家和消费者也没有动力使用。

本次调研的另一个发现是：虽然有80%的大型超市和全国连锁便利店对提携式塑料购物袋收费，但这两类门店普遍存在免费提供不受“限塑令”限制的平口袋、保鲜膜、扎口袋等其他一次性塑料产品的情况。“限塑令”只限制具有提携功能的塑料袋，俗称“可以拎的塑料袋”，而“不能拎的塑料袋”，虽然往往也是一次性用品，同样难以回收再利用，却不属于“限塑令”的限制范围。这就导致了以一种一次性塑料制品替代另一种一次性塑料制品的现象，而塑料垃圾的总量不一定减少，反而有可能增加。

无独有偶，另一家民间环保组织北京草原之盟近期对国内某禁塑地区进行了调研。该地区虽然对商家提供塑料购物袋的禁令执行情况较为严格，基本实现杜绝，但替代方案基本上是劣质无纺布袋，商家基本上同样是免费提供，而消费者也往往使用一次就丢弃。“该地区在禁止传统塑料袋方面的严格执法是值得肯定的。但是传统塑料袋的问题转化成了无纺布袋的问题，而无纺布的材料是聚丙烯，本质上也是一种塑料，垃圾问题同样没有得到解决。”草原之盟负责人邵文杰认为。

推广可降解塑料须谨慎

近年来，吉林、海南、河南等省份或部分地区也推出了“禁塑令”。这些“禁塑令”都致力于推广“可降解塑料”，其用以替代普通塑料的范围不仅包括提携式塑料购物袋，有些还鼓励替代塑料一次性餐具等。而去年11月国家邮政局等10部委联合发布的《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》还提出，到2020年，可降解绿色包装材料应用比例将提高到50%。

对此，北京师范大学博士毛达认为，在使用可降解塑料替代普通塑料时，应当持谨慎态度：“可降解包装的环保性能差异很大，有关部门如果不对‘可降解包装’的定义和标准进行规定，势必会出现鱼龙混杂、伪环保产品横行于市的局面。”事实上， “可降解包装”并不等同于“绿色包装”。

首先，可降解塑料产品从本质上也是一种一次性产品，而一次性消费文化才是垃圾问题的根源。由于只使用一次就抛弃，一次性产品必然存在大量生产、大量废弃的过程，可降解塑料产品也不例外。一些典型的可降解塑料如聚乳酸，使用的生产原料是淀粉，如果大量使用，有可能出现“与粮争地”的情况。而可降解塑料的废弃过程同样可能产生严重问题。

其次，“可降解塑料”材质差别较大，而且降解过程有严格的条件。中国目前对可降解材料缺乏明确统一的标准，市面上有很多“可降解包装”只是部分降解，剩下的部分反而由于碎片化而造成更大的问题。即使是真正完全可降解塑料，也只有在技术条件和设施齐全的情况下才能降解，例如欧洲包装物可堆肥标准所认定的“可降解性”，要严格满足工业化堆肥设施条件才能处理。在海洋环境或一般的土壤环境中，可完全降解的塑料制品还非常罕见，而工业化堆肥设施在中国很多城市是不存在的。

第三，中国的垃圾分类体系在可预见的时间内难以满足“可降解塑料”回收降解的需求，相反，推广“可降解塑料”反而很有可能对目前的垃圾分类工作起到破坏作用。中国虽然开展了多年的垃圾分类工作，但直到最近，占居民垃圾比例60%左右的厨余垃圾才逐渐成为垃圾分类工作的重点。表面上看，让“可降解塑料”进入有机易腐垃圾一起堆肥，是最好的选择。但实际上，“可降解塑料”有些是部分降解，有些则可能是用普通塑料冒充可降解塑料；另一方面，大部分居民还没有养成干湿分类的习惯。在这种情况下，如果声称可降解塑料可以直接扔进厨余垃圾，那么由于识别力不足，或者为了方便，大部分居民很可能把普通塑料和可降解塑料都扔到厨余垃圾中。这样，刚刚有起色的居民干湿分类工作就会被彻底破坏。

第四，从现实考虑，一些地方的可降解塑料甚至很可能根本无法进入堆肥厂。例如，对于北京市的南宫堆肥厂，厨余垃圾在进入堆肥车间之前，要经过滚筒筛筛选，原因是默认原料不是纯厨余垃圾，而是混合垃圾，同时系统也假设混合垃圾中尺寸较大的是塑料袋等杂物，尺寸较小的是高有机易腐成分。因此，可降解塑料袋在经过滚筒筛时就会和普通塑料袋一样被筛掉，而不会进入堆肥车间。

因此，应当综合考虑原料的持续性、技术和标准、垃圾分类处理体系的实际情况、社会现状等，对待可降解塑料代替普通塑料的问题要十分谨慎。

升级“限塑令”的建议

目前，“限塑令”升级已经列入了有关部门的议程。2018年1月，中国国家发改委就以“限制一批，替代一批，规范一批”的思路，向社会公开征求塑料垃圾污染防治的建议。建议主要集中在：

首先，将塑料袋收费方式改为在生产环节收费。塑料膜/袋类消费品一旦生产出来，就注定会很快变成垃圾。因此建议对这类产品的环境成本进行调研。然后将其列为环境保护税法的应税污染物，或者由其生产者缴纳垃圾处理费，存入专门的塑料污染防治基金——将环境外部成本纳入生产成本。最后将收取的税费用于补贴可重复使用替代方案，实现良性循环。

其次，限塑范围扩大至所有塑料膜/袋类用品，并进行清单管理。对进入回收系统、填埋场和焚烧厂的混合垃圾，以及散落到正规垃圾处理体系之外的失控垃圾分别进行调研，确定哪些种类的塑料膜/袋占比大、难回收，再根据替代方案尤其是可重复使用替代方案的成熟度，制定禁用和限用清单，并逐渐扩大清单的范围。

第三，对塑料膜/袋类用品采取总量控制和市场准入制度。采取行政许可的方式对生产端进行管控。只有具备回收再生方案的一次性塑料膜/袋类产品，才能进入白名单，从而进入市场，防止低价劣质无纺布袋代替塑料袋一类的情况发生。

第四，鼓励流程创新，谨慎对待“可降解塑料”等材料替代。可重复使用包装和提携方案创新，如押金制共享布袋、耐用性快递盒及其回收流程、无包装商店等等，采取优惠政策鼓励。对于能真正减少一次性塑料膜袋类的可重复使用方案，政府应当予以补贴，对于耐用型包装流转场地提供用地优惠政策等。

本文作者谢新源为自然之友零废弃联盟政策部主任。